关于山区分散居住农民扶贫开发情况的调查

最近，我们同有关县市老促会就山区分散居住农民扶贫开发情况，先后深入到5个山区乡镇、15个行政村、18个自然村进行了一次专题调研，通过走访群众、到户察看、调查摸底、与乡村干部座谈，对这些群众的生活现状、经济社会发展情况以及目前存在的困难和问题有了基本的了解。

一、山区分散居住农民的分布情况和生活现状

我市部分县市地处沿太行山地带，历史上属革命老区。按照省定标准，其中有5个乡镇为山区乡镇，分别是沁阳市常平乡、博爱县寨豁乡、修武县西村乡、岸上乡和中站区龙洞乡。这5个乡镇总面积625平方公里，共有95个行政村，334个自然村，14971户，40805人。2001年被省政府划定为扶贫开发工作重点乡。据初步摸底调查，5个乡镇中属于独居散居，自然条件恶劣的，涉及39个行政村、96个自然村、542户、2140口人。

改革开放以来，市委市政府十分关注贫困山区群众的生产生活，先后制定了一系列政策和措施，解决群众温饱问题，改善农业生产条件，促进农村经济发展，这些地方的经济和社会发生了重大变化。不少村庄的人均纯收入已由八十年代的不足百元，增加到现在的800元左右，最高的已达2000多元。与此同时，文化、教育、卫生以及农村的基础设施建设也有了新的发展。据不完全统计， 2001年至2003年，仅扶贫开发这一块，省市县乡各级政府先后为这5个山区乡镇解决人畜饮水、修建道路、新建、改造学校等项目总计154个，投资1403万元，扶贫开发取得了突破性进展，收到了显著成效。

但是，由于受自然条件限制，部分山区群众特别是深山区独居户、散居户的贫困问题未得到有效解决，还有一定数量的群众生活水平低下，仍然徘徊在贫困线上。在这95个行政村中，2003年农民人均纯收入低于贫困线的有29个村，10362口人。以博爱县寨豁乡为例，截止去年还有贫困人口9188人，占全乡总人口的73%。省定的12个重点扶贫村人均纯收入仅有600余元，低于国家规定的637元的特困线。中站区龙洞乡14个行政村，有13个村农民收入在600元左右。近年来，各级党委政府为解决这些问题，想了许多办法，采取了很多措施，但是由于受多种因素制约，都收效甚微。目前，这一问题已成为困扰各级党委政府的一大难题，主要表现在以下几个方面：

经济发展严重滞后，农民收入增长缓慢

这些地方多属深山区，境内沟壑纵横，山高坡陡，土薄石厚，生产条件落后，农业生产水平低而不稳，一些地方仍然是望天收。遇到自然灾害，还得靠政府和社会给予救济。同时由于封山育林和退耕还林政策的进一步落实，大部分耕地已退还林地，有的地方还留有少量的土地种植粮食和经济作物，有的地方一分不留全部退出。原来的一些割条编荆、采矿放牧等副业门路也不复存在。特别是一些全部退耕还林的地方，短时间内没有经济来源，只能靠政府每亩每年140元的生活补贴。据对这5个山区乡镇农民收入状况的调查，2001年至2003年的三年间，农民人均纯收入的增长速度只有百分之一二，远远低于全市平均增幅。以沁阳市常平乡为例，2001至2003年全乡平均农民年收入分别为1350元、1358元、1363元，三年间每年的绝对增长额不到10元。到目前这5个乡镇仍有50%左右的农民人均纯收入在国家规定的贫困线以下。

生存条件较差，生活异常艰难

这部分群众多散居在边远山区，从自然村到行政村以及各自然村之间，近则三五公里，远则数十公里，一两户就是个村落，三五户就算个大村。有些村庄隔山相望，鸡犬相闻，因道路不通，很少往来。在这些地方生活最困难的应数吃水、行路和看病。一是水源奇缺，水质低下。据调查，居住在山区的自然村，有相当一部分没有水源，有的找到了水源因山高沟深，距离太远而无法利用。中站区龙洞乡的大部分村找不到水源，博爱县寨豁乡全乡95个自然村，没有水源的有40个，占到全乡自然村总数的42%。这些地方的群众依然常年靠接雨水度日，重复着千百年来的原始取水方式。遇到干旱久不下雨，一些群众或下山买水，或临时转移。同时靠接雨水，不仅水量不足，而且水质低下，对群众的身体健康构成了严重威胁。二是道路不通，交通不便。这些年各级政府在山区道路建设上投入了大量资金，修建了包括山区干线公路和乡村道路等多项工程，但主要解决了一些行政村和沿公路两旁村庄的问题，绝大多数散居的自然村基本上没有触及到，上百年的羊肠小道依然如故。由于道路不通，信息闭塞，生产的农副产品下不去山，卖不了钱，群众买些生产资料和生活用品往返数十公里。三是看病问题仍然比较突出。主要问题是布点太少，设施简陋。中站区龙洞乡70多平方公里的地方，除乡政府所在地有一所卫生院，下属14个行政村、37个自然村，基本上都没有医疗点。博爱县寨豁乡24个行政村，还有11个没有医疗点。有卫生院的乡镇大都医疗设施简陋，设备短缺，无法正常运转。其房屋多属六七十年代修建，已年久失修、破损老化，有些已成危房。有的村虽设有医疗诊点，但多属私人开办、个体行医，从医疗设施到人员素质均不符合国家要求标准。据一些村干部反映，在这些地方，因病就医难而致贫、返贫的农户也占有一些比例。

文化教育落后，劳动者整体素质低下

调查情况表明，山区分散居住的群众之所以长期贫困，最主要的是由于文化教育落后、劳动者素质不高所致。这些年山区的教育已引起了各级政府的重视，改善教学条件也成了扶贫帮困的重点项目，从上到下投入了不少资金。但因历史欠帐太多，形势仍不容乐观，上学难问题仍未得到有效缓解。初中、高中教育普及率极低，初中失学率占有相当比例，上高中的学生占初中毕业的人数不足15%。文化娱乐更为薄弱，绝大多数村没有图书室或文化活动场所，不少农户没有电视，听不到广播，群众接受文化知识传播的渠道很少，依然过着日出而作，日落而息的传统农业社会生活。农民科技知识十分贫乏，科技含量在农业生产中所占份额极低。

二、山区扶贫开发面临的形势和问题

独居、散居户生活的偏远山区，无论是生产条件的改变，还是基础设施的建设，都存在着很大难度。首先是在一些地方由于不可抗拒的环境限制，没有多大开发价值。例如吃水难问题，由于大多数地方没有水源，所以，这一问题始终无法得到有效解决；再如行路难问题，由中心村到边远的自然村，需要翻山越岭，沿沟越坡几十公里，不仅难度大，资金筹集也是问题。县乡财政只是个吃饭财政，斥巨资解决这些问题明显力不从心，农民还处在贫困线上，让群众拿钱更不现实。其次，在一些可以开发和改造的地方，由于地理环境特殊，解决起来代价太高，而利用率却极低。如中站区龙洞乡赵庄村，9个自然村散落在几十平方公里的深山里，距中心村最近的村庄也有二三公里，远的则达到15公里，解决这些村的道路问题，按每公里15万元造价计算，需投入数百万元，这样大的投资，最终也只解决了不足300人的行路问题。博爱县寨豁乡有几个村曾经计划打井，但经过核算发现，打一眼400米以上的深井，连配套需要近百万元，加上输水管道和几级提升，需要近200万元，仅抽水成本，每吨约需要8－10元，比城市居住用水高出五倍，这是山区农民所绝对负担不起的。群众自己也认为，即便是打起井，也照样用不起水。其三，目前的扶贫只能是帮助搞些基础设施建设，改善部分人群的生存条件。要实现治穷致富，最根本的问题是拓宽其发展空间。我们调查的这些自然村，有相当一部分不具备这方面条件。一种情况是没有资源可供开发利用，有些村既没有土地资源，也没有矿产资源，依靠当地资源脱贫致富基本上没有出路；另一种情况是虽然有资源，但无力开发，主要原因是大部分年轻人已经下山，留在村里的多属老弱病残，已失去劳动能力。不少村已经出现了人口逐年减少趋势，如修武县西村乡甲板创村，70年代末全村有700多口人，到今年已剩下320口人；沁阳市常平乡杨河村，80年代初还有500口人，现只剩下90多口人，随着时间的推移有些村可能会自然消失。

三、对实现搬迁式扶贫的几点意见和建议

上述情况表明，对于山区独居、散居农民，按照常规式扶贫方式已难凑效，需要进一步更新观念，拓宽思路，在扶贫方式和方法上进行创新。通过走访群众，广泛征求意见，我们认为只有采取搬迁式扶贫的方法，才能使这部分群众从根本上摆脱贫困，进而实现致富。根据了解到的情况，提出以下意见和建议。

一、应明确划定搬迁的条件和对象

严格按照规定的条件和必要的程序，逐户对号，确定搬迁对象，真正使那些符合条件的农户能够得到妥善安置。具体搬迁条件，应当是居住在深山区、距离中心村或行政村较远、没有水源、不通道路、且改变起来没条件或难度大，不具备生存和发展条件的自然村居住的村庄和农户。

二、应当明确和坚持几项搬迁原则

1、生存和发展相统一的原则。搬迁的目的是为了脱贫，因此，既要考虑到居住条件和环境的改善问题，还要考虑搬迁者能实现脱贫致富问题。在搬迁形式和位置的选择上，力求做到改善居住条件和拓宽发展空间相统一。

政府引导，群众自愿的原则。扶贫性搬迁与国家实施重点工程的移民搬迁不同，一定要坚持以群众自愿为前提，不可强行武断，搞行政命令。

内部调剂，就近安置的原则。除极个别行政村确因环境恶劣、无法生存且改变现状难度大，可实施整村搬迁外，考虑到生活习惯、人际关系、搬迁费用等因素，一般应坚持在所在乡或行政村内部调剂安置。这样做既节省搬迁费用，还可以减少很多矛盾。

4、积极慎重，稳步推进的原则。实施搬迁式扶贫，是一项新的工作，没有现成的经验可供借鉴，在工作的组织和指导上要立足于稳步进行。一是可以先行试点，以点带面，取得经验，逐步推开。二是整个工作应有规划、有方案、有措施，做到循序渐进，避免盲目性。

搬迁形式应多样化

山区的自然村及居住农户情况比较复杂，特点各异，实施搬迁应当坚持实事求是、因地制宜，形式多样，择优选取。大体可以分为以下五种形式：第一种是相对集中，整体搬迁。这种形式只适合于个别行政村，应由乡镇政府出面协调，帮助选好地方，搞好规划，由行政村有计划、分步骤组织实施。第二种是本行政村内相互调剂，插花式搬迁。有一些自然村户数、人口很少，有的甚至是独居户，这类搬迁应由行政村出面，在其所辖自然村做工作，进行分散安置。第三种是自然村向行政村靠拢，小村并大村。我市山区许多行政村条件相对较好，加上这些年扶贫开发力度较大，一些行政村的条件有了一定改善，可以考虑将条件差的自然村向行政村转移。第四种是利用资源开发进行搬迁。随着我市旅游资源的不断开发，山区有些自然村已成为旅游景区，借助这一机遇，在充分论证的基础上，以景区为依托将分散在偏远山区的农户搬迁到条件较好的自然村。象沁阳市常平乡的九渡村在这方面已经作了有益尝试，效果很好，既解决了独居、散居户的居住问题，又为其劳力提供了发展第三产业的条件。第五种是自由结合，投亲靠友式搬迁。一些年纪较大、自身生活能力差的人，在本人或家庭同意的前提下，通过自由结合，迁居到子女及亲戚朋友住地或一块生活，或另起新居。

（四）工作中应注意的几个问题

1、房屋建造标准及补助问题。这是下面反映比较集中且又十分敏感的问题，应当制定一套公正、公平的解决方案，如建房面积，应根据家庭人口的多少不等分类划定户型，确定新建房屋的面积。

2、建房资金筹集问题。鉴于搬迁户多属贫困户这一特殊情况，建房资金应实行多元化筹措办法，采取政府、农户及社会多方筹集，分别负担。建房资金主要由农户和政府筹集，具体比例可在进一步研究后确定。建房资金补助，原则上对搬迁户实行补助，不搬迁者不补助。补助方法只宜到户，不宜到人。社会负担是指与农业、农村有关的农业、林业、水利、交通、教育、卫生、电力等政府部门和社会团体，这些部门和团体也应拿出一定的资金支持搬迁工程，重点帮助解决水、电、路、学校、卫生所等基础设施的新建和改造。对于独居和散居户中的憨傻痴呆、鳏寡孤独等救济对象，可由民政部门统筹安排。

3、搬迁中涉及到一些政策问题。搬迁式扶贫，不仅涉及到搬迁农民的切身利益，还涉及到一些政策问题，如土地政策、林业政策等，对这些问题，都应当做出明确规定，逐个妥善予以解决。异地安置的，应有县乡政府出面，按照有关政策法规和平等互利的精神合理解决。

4、要妥善解决好新搬迁户的生活和就业问题。要使他们既能搬出去，又能稳下来，在新的地方安居乐业，进一步发展。

5、认真做好各方面的思想教育工作。在整个搬迁过程中，要把思想教育工作贯穿始终，通过深入细致的思想教育去提高认识，增强团结，化解矛盾，以保证搬迁工作的顺利进行。